La question de la représentation est au coeur de la réflexion sur le gouvernement représentatif moderne, au moins depuis la fin du XVIIIe siècle, parce qu'elle est au fondement de sa légitimité. Mais comment penser la représentation? Quel est son objet, sa nature et son but? Voilà des questions qui ont suscité des réponses fort différentes au cours des deux derniers siècles et qui, pour l'essentiel, restent encore ouvertes. Je présenterai brièvement ces débats à partir de quatre grands thèmes. Premièrement, représentation et démocratie; deuxièmement, le droit de suffrage et d'éligibilité; troisièmement, l'objet de la représentation; quatrièmement, le rapport entre représentants et représentés. Dans une cinquième section, je présenterai les discussions actuelles concernant les droits spécifiques de représentation revendiqués en faveur de certains groupes.

1. Représentation et démocratie

Les fondateurs du gouvernement représentatif, en France comme en Amérique, ont voulu soigneusement distinguer cette forme de gouvernement de la démocratie des Anciens. Si le gouvernement représentatif doit être, pour reprendre l'expression de Abraham Lincoln, "le gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple", il ne peut l'être que de manière indirecte. Deux arguments, étroitement liés, sont évoqués. Le premier concerne la complexité des grands États modernes et il est formulé avec force par Benjamin Constant dans "De la liberté des Anciens comparée à celle des Modernes". Selon Constant, en effet, la taille même des États modernes, l'importance de leur population, et le développement d'une économie fondée sur le commerce rendent nécessaire l'abandon de l'idéal républicain de l'autogouvernement et son remplacement par le système représentatif. Sieyès écrivait lui-même que dans les sociétés fondées sur le commerce, il nous faut appliquer au domaine du politique le principe de la division du travail qui est à la source de la prospérité moderne. On ne peut mieux marquer tout ce qui sépare Constant et Sieyès de Rousseau qui récusait du même souffle et le commerce et la représentation. Limiter la souveraineté du peuple à l'exercice du droit de vote une fois tous les quatre ans, c'était, pour lui, vouloir donner le nom de maître à celui qui resterait esclave.

Le second argument concerne plutôt l'incapacité du peuple à gouverner. Si l'on peut lui supposer une sagesse suffisante à l'élection de bons représentants, ce serait folie que de lui demander plus étant donné son degré d'ignorance et le peu de temps dont il dispose pour s'occuper de façon informée des grandes questions politiques.

En fait, ce n'est qu'au XIXe siècle, à l'occasion de l'extension progressive du suffrage, que le gouvernement représentatif devint ce qu'il est pour nous, soit la démocratie représentative. Mais l'extension du suffrage n'a pas fait entièrement taire les voix de ceux qui, comme Rousseau, considèrent que la représentation elle-même est anti-démocratique. Pensons ici à la critique de Marx de la démocratie formelle, critique dont se rapproche Hannah Arendt dans sa réflexion sur la république des conseils. Plus récemment, les défenseurs de ce que l'on a appelé, dans les années soixante-dix, la démocratie participative (pensons aux travaux de C.B. MacPherson et de Carole Pateman) ont voulu pensé les conditions de possibilité d'un approfondissement de la démocratie et d'une participation active des citoyens à la vie politique. Une des conditions ainsi mise en lumière était le développement d'une certaine démocratie économique, notamment en entreprise. L'autogestion à la yougoslave semblait alors promise à un brillant avenir.

L'idée générale d'une démocratie radicale, impliquant une plus grande participation des citoyens, demeure vivante aujourd'hui dans les travaux de Benjamin Barber, Jürgen Habermas, Miguel Abensour, etc. Le problème principal auquel toutes ces tentatives sont confrontées reste celui que Sieyès et Constant avaient déjà identifié, soit le phénomène de la complexité sociale. Dans des sociétés de plus en plus complexes, engagées dans des processus de mondialisation qui accroissent les rapports d'interdépendance entre États, comment penser concrètement l'idée d'une participation directe des citoyens au gouvernement? Le recours à des outils comme celui du référendum d'initiative populaire ne tient-il pas d'un populisme dangeureux? Et si le système représentatif est aujourd'hui incontournable, certains aménagements ne sont-ils pas possibles? Si oui, lesquels?

2. Droits de suffrage et d'éligibilité

Nous l'avons vu, le gouvernement représentatif repose sur le principe de souveraineté populaire, mais de façon indirecte, puisque c'est par l'entremise de ses représentants que le peuple gouverne. Tous les citoyens doivent-ils avoir un droit égal à participer à l'élection de représentants et à se présenter eux-mêmes à de telles fonctions? L'exercice de tels droits ne doit-il pas reposer sur la possession avérée ou présumée de certaines capacités? Un des problèmes majeurs pour les premiers penseurs du gouvernement représentatif résidait précisément dans la difficulté de réconcilier le nombre et la raison. Car enfin, ce peuple auquel on voulait confier l'élection des représentants était-il vraiment qualifié pour le faire? Les plus conservateurs craignaient le danger d'anarchie que susciterait l'obtention d'un tel pouvoir par la masse des pauvres, des non-propriétaires; les plus progressistes pouvaient craindre, au contraire, que l'existence de dépendances économiques bien réelles et d'une culture de la déférence assureraient le vote des masses paysannes aux notables des provinces. Tous, assurément, craignaient l'inconnu que représentait cette masse largement analphabète, peu au fait des grandes questions politiques.

Voilà pourquoi la plupart des théoriciens favorisaient un droit de suffrage et d'éligibilité encadré et limité. À l'époque révolutionnaire elle-même, on développa la distinction entre citoyens actifs et citoyens passifs, seuls les premiers ayant effectivement le droit de vote. On appliqua également l'équivalent d'un cens limitant tant l'exercice du droit de suffrage que le droit d'éligibilité. Ces politiques firent l'objet de débats virulents, où les Jacobins, et notamment Robespierre, défendirent le suffrage universel (masculin).

Nous devons à François Guizot la défense la plus conséquente du suffrage censitaire. Selon Guizot, la capacité à voter est un fait objectif que la loi doit reconnaître. En d'autres termes, c'est la capacité qui confère le droit et non l'inverse. Parce qu'il ne serait pas possible de vérifier l'existence de cette capacité de façon individuelle, on doit pouvoir la présumer. Or, la propriété peut au mieux fonder une telle présomption, car elle permet de supposer à la fois l'existence des lumières et l'indépendance, deux conditions essentielles à l'exercice du droit de vote. Il est facile de relever, et ses critiques ne s'en sont pas privé, comment la théorie de Guizot peut mener à des absurdités: vouloir lier les lumières à la propriété, n'était-ce pas, en effet, exclure un Rousseau du suffrage? Mais il serait trop facile de réduire entièrement le problème de la capacité à un simple prétexte utilisé par des politiciens réactionnaires pour réserver le participation politique aux seuls grands propriétaires. Un penseur comme John Stewart Mill, par exemple, qui était bien loin de soutenir un suffrage censitaire à la Guizot, n'en restait pas moins sensible à la difficulté de donner un poids égal au vote d'un ignorant et à celui d'un homme instruit et avisé. La solution qu'il proposait était d'accorder le droit de vote à l'ensemble de la population (exception faite des criminels, des illettrés et des indigents), mais d'assurer un poids plus important à l'élite intellectuelle du pays en accordant plusieurs votes aux individus les plus instruits. Par ailleurs, Mill voulait restreindre le pouvoir de l'assemblée représentative ainsi élargie en lui retirant le droit de rédiger et d'amender les projets de loi.

En France, la réconciliation du nombre et de la raison passa ultimement par le développement d'une politique d'instruction obligatoire, qui permettait, en effet, de présumer l'existence d'une capacité minimale chez l'ensemble des citoyens. Plus généralement, on considère aujourd'hui le droit de vote comme un droit fondamental attaché à toute personne ayant le statut légal de citoyen. En ce sens, la question de la capacité de l'électeur n'a plus à se poser. Et pourtant, cette question n'est pas entièrement close. En effet, ce débat resurgit lorsque l'on pose la question de l'âge minimal de l'électeur, ou encore lorsque l'on discute du droit de vote des aliénés mentaux ou de celui des détenus. Dans le cas des aliénés mentaux, le dilemme est le suivant: soit on considère que la rationalité est un critère essentiel pour déterminer qui a le droit de vote, mais alors il faudrait pouvoir s'assurer de la rationalité de l'ensemble des électeurs; ou alors, on considère que la rationalité n'est pas un critère essentiel, auquel cas il n'y a plus de raison de retirer le droit de vote aux seuls aliénés mentaux. Concernant les détenus, la question est de savoir s'il est légitime de lier le droit de vote à un certificat de bonne conduite. Au Canada, la Cour suprême a répondu non à cette question, mais c'est là une exception.

Par ailleurs, le fait d'associer le droit de vote au statut de citoyen suscite un autre type de problème qui fait lui aussi l'objet de débats importants. Une telle définition du droit de vote a pour effet d'exclure les nombreux étrangers qui résident à long terme dans un pays donné, payant les mêmes impôts et taxes que leurs voisins, sans pour autant avoir le droit d'être représenté. Est-ce légitime? Dans la mesure où ces individus contribuent à la société dans laquelle ils vivent et travaillent, ne devraient-ils pas avoir le droit de participer à sa vie politique?

3. L'objet de la représentation

Dès les débuts du gouvernement représentatif moderne, deux grands courants s'opposent sur cette question. Les révolutionnaires français considèrent, en effet, que c'est la nation comme totalité qui doit être représentée. Pour ce faire, et reprenant des arguments aux accents rousseauistes, Sieyès considère qu'il faut empêcher la représentation d'intérêts sectionnels, et que les électeurs doivent être représentés en tant qu'individus abstraits (citoyens) et non à titre de membres de groupes particuliers. L'idée sous-jacente est qu'il faut créer un espace public distinct de la société civile et de ses divisions, un espace où les individus, en tant que citoyens égaux, peuvent se rencontrer pour débattre ensemble du bien commun.

James Madison défend dans le Fédéraliste une conception très différente de la représentation. Ce qui doit être représenté ce n'est ni la nation, ni les citoyens dans leur abstraction, mais plutôt les intérêts divers qui existent dans la société. L'idée de Madison est que le nombre et la diversité des intérêts représentés rendent peu plausible la formation d'un parti majoritaire suffisamment uni pour subjuguer et opprimer les autres. L'idée d'une représentation des intérêts n'est toutefois pas unique à Madison, au contraire. Elle caractérise toute la tradition anglo-saxonne. Ce qui distingue, par contre, un Madison d'un Burke, c'est la définition qui en est donnée. Burke a une conception presque objective des intérêts: tout État en comprend un nombre limité (l'intérêt marchand; l'intérêt agricole, etc.), que l'on peut saisir indépendamment des préférences exprimées par les personnes qui s'y identifient. Madison, au contraire, en défend une conception beaucoup plus subjective, et chez certains auteurs contemporains la notion d'intérêt se réduit finalement à celle de préférence. L'idée générale reste cependant que la formulation du bien commun ne peut se faire qu'à partir de la représentation des intérêts qui caractérisent la société civile elle-même. Il n'y a pas ici de séparation entre société et espace politique, mais au contraire continuité.

Ce qui est en jeu dans ce débat, c'est finalement une certaine conception de l'intérêt commun. Dans le premier cas, on le pense, en quelque sorte, comme étant indépendant, ou qualitativement différent de la somme des intérêts particuliers. Voilà pourquoi on considère alors que la représentation de ces derniers ne pourrait que nuire à la découverte du bien commun, et non la favoriser. Dans le second cas, on juge plutôt que l'intérêt commun ne peut être autre chose que l'agrégation des préférences exprimées par les électeurs à travers le vote, ou encore le résultat d'un processus de négociation de compromis entre les divers partis (Hans Kelsen). Le bien commun procède ici des intérêts particuliers qui doivent donc être représentés. C'est du reste sur cette base que Kelsen justifiait la supériorité du scrutin proportionnel, seul à même d'assurer une représentation fidèle des intérêts en compétition dans la société selon leur force respective.

Aujourd'hui encore, ce débat reste vivant. Dans la mesure où une séparation stricte entre l'espace social et le politique n'est plus plausible, la question de savoir comment préserver la possibilité même d'évoquer et de penser le bien commun devient d'autant plus importante. Si l'on considère les élus comme représentant simplement les intérêts de leurs commettants, à quel moment et de quelle manière la question d'un bien commun peut-elle être posée?

4. Le rapport entre représentants et représentés

Ici encore, on peut opposer deux grandes tendances. La première est celle d'inspiration rousseauiste. On sait les critiques formulées par Rousseau contre le principe même de la représentation. Mais dans les quelques écrits où il considère la nécessité de recourir à ce procédé, à cause de l'importance de la population et de l'étendue géographique de l'État, il défend ce que l'on appelle la représentation-mandat. Le représentant, en effet, ne doit être considéré que comme le mandataire de ses électeurs, sans plus. En pratique, cela veut dire, d'abord, que le représentant s'engage à voter selon les instructions données par ses électeurs (mandats impératifs); ensuite, que ceux-ci ont le droit de rappeler leur représentant s'ils jugent que celui-ci ne s'est pas acquitté de ses engagements; enfin, qu'il existe des procédures précises de reddition des comptes.

Le problème c'est qu'en faisant du représentant un simple délégué de ses commettants, cette conception rend impossible toute véritable délibération entre représentants, puisque l'essence même de la délibération réside dans la capacité des participants à modifier leurs avis à la lumière des arguments échangés. Voilà pourquoi l'un des premiers gestes de l'Assemblée nationale en 1789 fut précisément d'interdire les mandats impératifs, puisque la nouvelle assemblée, à l'inverse des États-généraux, se voulait délibérative. Cette interdiction se trouve en vigueur, du reste, dans toutes les démocraties constitutionnelles contemporaines.

L'idée d'une assemblée délibérante justifie donc une autonomie relative du représentant vis-à-vis de ses électeurs, afin qu'il puisse contribuer librement aux débats parlementaires, et que la décision prise en chambre exprime l'intérêt commun. C'est déjà la conception que défendait Sieyès, c'est aussi la conception qu'ont défendu classiquement les Burke et Guizot. Selon cette position, que l'on retrouve aujourd'hui formulée sous la plume des défenseurs de ce que l'on appelle la démocratie délibérative, seule une délibération au sens propre peut assurer l'acceptabilité rationnelle de la décision commune et justifier l'utilisation du principe majoritaire au sein de l'assemblée. La débat parlementaire est présenté comme un échange d'arguments à propos des solutions proposées, à travers lequel les participants découvrent des informations et des points de vue qu'ils n'avaient pas d'abord; ils apprennent les conséquences de tel ou tel choix et si celles-ci leur semblent contraires à l'objectif visé, alors ils sont amenés à réviser leur position. La solution qui emporte la majorité sur la base d'une telle discussion peut être considérée comme la décision correcte ou juste, tout en demeurant révisable. Dans la version classique de ce modèle, l'élection elle-même constitue une procédure de reddition des comptes suffisante, puisque même si le représentant a le pouvoir de renier ses engagements auprès de ses électeurs et que ceux-ci n'ont aucun recours immédiat contre leur représentant, ce dernier aura éventuellement à se justifier devant eux, dans une future campagne électorale.

Historiquement, cette conception est mise à mal par le développement de la démocratie de masse. En effet, l'extension progressive du suffrage dans le dernier tiers du XIXe siècle et au début du XXe siècle, suscite une transformation profonde des partis politiques. D'alliances très souples entre parlementaires indépendants qu'ils étaient encore pendant la majeure partie du XIXe siècle, ils se transforment en organisations à caractère bureaucratique, capables d'imposer à leurs représentants une discipline de vote. Cette transformation sape toute possibilité de délibération réelle au sein des Parlements et nourrit une critique acerbe du parlementarisme au début du siècle, provenant à la fois de la gauche et de la droite. La seconde guerre mondiale et ses suites ont fait taire jusqu'à un certain point ces critiques. Après tout, le parlementarisme libéral, même imparfait, ne pouvait être que préférable au national-socialisme ou au socialisme réel. Cela dit, le problème fondamental posé par la discipline de parti au principe même d'une assemblée délibérative reste entier. Notons également que dans les démocraties où une telle discipline de parti n'existe pas, pensons aux États-Unis, les représentants sont soumis aux pressions très fortes des lobbys et l'indépendance réelle des représentants reste douteuse.

Deux problèmes distincts dont donc ici posés. Le premier est de savoir comment concilier le caractère délibératif de l'assemblée et l'exigence également légitime que les élus représentent véritablement les convictions et préférences de leurs électeurs. Les exigences de la délibération doivent-elles nécessairement primer? Si oui, pourquoi? Peut-on, en outre, considérer que les élections sont une procédure suffisante de reddition des comptes? Le second problème, de nature pratique, concerne la difficulté d'assurer concrètement une relative indépendance des représentants. Certains pensent contourner cette difficulté en situant le lieu de la délibération non plus dans l'assemblée représentative, mais à l'intérieur des partis eux-mêmes ou dans les divers forums de la société civile. Mais ce choix implique un divorce entre représentation et délibération qui pose un problème théorique fondamental toujours non résolu. L'assemblée représentative reste, en effet, la clef de voute de la légitimité du gouvernement représentatif. Ne la concevoir que comme une chambre d'enregistrement, c'est reconnaître l'existence d'une crise du gouvernement représentatif qui requiert d'être pensée.

5. L'auto-représentation des groupes marginalisés

Dans les dernières années, une des questions les plus chaudement débattue concerne la représentation des individus appartenant à des groupes historiquement désavantagés. On constate, en effet, que l'obtention des droits de suffrage et d'éligibilité n'a pas suffi à assurer une représentation de ces groupes proportionnelle à leur part de la population totale. Puisqu'il n'existe plus de discrimination ouverte contre les membres de ces groupes, ne doit-on pas supposer l'existence d'obstacles systémiques qui empêchent leur représentation équitable au sein des Parlements? Si c'est le cas, certains auteurs considèrent qu'il nous faut développer les moyens institutionnels permettant de corriger cette situation. Cela pourrait inclure la formation de listes électorales séparées ou l'imposition de quotas aux partis ou aux assemblées elles-mêmes, ou encore un mode de scrutin plus favorable aux minorités que le scrutin uninomal à un tour que l'on retrouve aux États-Unis comme au Canada: pensons aux systèmes de vote cumulatif ou encore au scrutin proportionnel qui permet, par exemple, l'élection d'un plus grand nombre de femmes.

Ces revendications suscitent plusieurs interrogations qui forcent à une réflexion fondamentale sur la représentation politique parce qu'elles semblent remettre en cause le principe même de l'égalité formelle des citoyens et renvoyer à une sorte d'essentialisme. Plus spécifiquement, en concevant la sous-représentation de ces groupes comme un problème, elles rappellent la conception descriptive de la représentation. Or l'objection classique soulevée par la représentation-miroir est qu'elle conduit à une position absurde, soit que l'assemblée devrait constituer un microcosme exact du macrocosme social, incluant indifféremment la représentation proportionnelle des imbéciles et des savants, des chauves et des chevelus, des hommes et des femmes. Pour éviter ce piège, il faut pouvoir énoncer clairement et justifier quels sont les attributs des citoyens qui doivent être représentés. En d'autres termes, il faut présenter des arguments qui expliquent pourquoi le sexe ou l'appartenance à un groupe culturel ou racial donné sont des critères pertinents pour la représentation politique. En général, les auteurs qui soutiennent ces revendications trouvent le critère recherché dans l'expérience d'une oppression sanctionnée par l'État, dont les effets sont persistant. Ce critère permet, en effet, d'expliquer pourquoi les Noirs américains ou encore les femmes, pourraient avoir un tel droit, et non pas les myopes ou les veuves de guerre. De plus, ainsi formulée, la revendication d'un droit de représentation spécifique ne s'appuie pas sur une quelconque forme d'essentialisme, mais plutôt sur l'expérience historique de l'oppression et de ses effets.

Cette réponse ne résout pas entièrement le problème. En effet, si elle évite le piège de la représentation-miroir, elle n'explique pas pourquoi nous devrions trouver inacceptable qu'aux États-Unis, par exemple, les noirs et les femmes soient le plus souvent représentés par des hommes blancs. En général, les défenseurs de l'auto-représentation utilisent deux arguments pour justifier leur conviction. Le premier argument consiste à souligner les différences d'intérêts qui existent entre groupes dominants et groupes dominés et à soulever ce que l'on peut appeler la question de la confiance. Dans la mesure, en effet, où il existe des différences d'intérêt importantes entre diverses sections de la société, les membres des groupes marginalisés peuvent-ils croire que les représentants issus des groupes dominants voudront défendre leurs intérêts propres?

Le second argument est de nature épistémologique. Il ne s'agit plus de mettre en cause la volonté des représentants issus des groupes dominants de défendre les intérêts des dominés que de questionner leur capacité à le faire correctement. On affirme alors que les blancs, les hommes ne sauraient représenter adéquatement les femmes, les noirs parce qu'ils ne connaissent pas vraiment, de l'intérieur, les problèmes spécifiques liés au fait d'être femme ou noir dans une société où dominent les hommes, les blancs. Ainsi, Melissa Williams considère que l'identité politique des femmes est le produit de leur exclusion d'une pleine participation à la vie politique et sociale. Parce que les hommes n'ont pas de connaissance profonde de cette expérience des femmes, ce n'est qu'en introduisant leur perspective distincte dans le processus politique que l'on peut espérer effacer les préjugés qui colorent les lois et institutions existantes. À la question de savoir si une femme noire exerçant une profession libérale et issue de la classe moyenne peut véritablement prétendre connaître de l'intérieur les problèmes d'une autre femme noire habitant le Bronx, la réponse serait qu'être noire aux États-Unis implique une certaine expérience du racisme de la société blanche qui rapproche les membres de la minorité noire au-delà de leurs différences sociales bien réelles. D'où la conviction que cette femme noire universitaire saura mieux défendre les intérêts de la résidente du Bronx que ne le pourrait, et cateri paribus, un blanc de classe moyenne. On peut, cependant, avoir des doutes quant à la stabilité réelle de ce type d'argument. Jusqu'à quel point permet-il d'éviter le piège d'une régression à l'infini que pourrait sembler ouvrir l'idée que nous sommes, jusqu'à un certain point, les prisonniers de notre expérience?

Ces revendications d'auto-représentation participent, enfin, de ce que l'on appelle aujourd'hui, à la suite de Anne Phillips, une politique de la présence qui peut sembler mettre en cause la distance entre représentants et représentés que requiert la médiation des intérêts et convictions présents dans nos sociétés, que ce soit sous la forme d'une délibération à la Sieyès ou de la négociation de compromis à la Kelsen.

Concluons ce bref exposé en signalant un problème grave qui demeure trop peu discuté par les philosophes politiques, soit celui de la mondialisation. En effet, la libéralisation des échanges, le développement d'instances supra-nationales, le pouvoir grandissant d'entreprises ignorant les frontières représentent un défi formidable pour les démocraties contemporaines. Ces développements signalent-ils la désuétude définitive des institutions représentatives, parce qu'elles ne seraient possibles qu'à l'échelle nationale? Au contraire, ne doit-on pas penser plutôt que le déficit démocratique induit par les différents phénomènes de mondialisation ne peut être résolu que par l'extension du principe représentatif? Je ne risquerai pas même une esquisse de réponse à ces questions. Convenons, cependant, que l'expérience difficile du Parlement européen devrait susciter l'attention de tous ceux qui s'intéressent au destin du gouvernement représentatif.

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